行政复议，是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向有关机关提出申请，由受理申请的行政机关依法进行审查并作出处理的活动。它是监督行政、解决行政争议的一种重要形式，是行政机关内部对行政活动进行监督的一种制度化、规范化的行政行为。但由于行政复议机构缺乏应有的独立性、复议程序缺乏应有的公正性，使得行政复议的作用难以得到充分的发挥，行政复议法的规定过于简单，操作性不强，使行政复议在实践操作中面临各种问题无法得到解决。如何完善我国的行政复议制度？在行政复议制度完善过程中能不能引入司法化模式？对这些问题进行一些探讨和研究，对于我国行政复议制度的构建和实践运行、《行政复议法》的修改具有积极的、重要的现实意义。

一、我国行政复议的现状

　　我国在制定《行政复议法》时，是按照“非司法化”的指导思想来进行制度定位和条文设计的，把行政复议制度首先看作是行政系统的一种内部监督制度，然后才是公众权利的救济制度。1998年10月国务院在全国人大常委会上所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法〉（草案）》的说明中，首先就开宗明义地指出：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。[⑴ http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm 2013年7月2日23时42分]⑴在阐述《行政复议法》的指导原则时，再次指出：体现行政复议作为行政机关内部监督机制，不宜、也不必照搬司法机关的办案程序，使行政复议“司法”化。[⑵ http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm 2013年7月2日23时42分]⑵《行政复议法》出台后，在1999年5月《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中又重申：行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。[⑶ http://china.findlaw.cn/fagui/p_1/4493.html 2013年7月2日23时42分]⑶正是因为遵循“非司法化”的立法指导思想，我国行政复议制度在机构设置、审查程序、证据制度、审查方式等方面都体现了“非司法化”的要求。因此，就不可避免地给行政复议制度植入了一些严重的先天缺陷。

　　第一、行政复议机构的独立性先天不足

　　根据《行政复议法》规定，享有行政复议权的机关主要是县级以上人民政府及其工作部门，具体办理行政复议事项的是行政复议机关内部负责法制工作的机构，不另设独立的、自成系统的复议机构。在我国行政机关内部实行“首长负责制”，复议机构的工作人员负有“服从命令”的法定义务。实践中，一般来说，行政复议人员经过对案件的审查、调查后提出一个结论性的意见，将“结论性意见”以《复议案件审批表》的形式层层呈送领导审批。一个行政复议案件的审理一般都要遵循汇报、请示、审批等规则，各层领导都有权也有可能对“意见”提出实质性变更意见。领导审查时，如果因法律或事实上的问题而不同意经办人的意见，可能会直接写出自己的处理意见。但领导的意见有时是比较模糊的，这时的意见虽然是隐晦的、参考性的，但对于经办人来说却分量极重。在行政复议机关外部，由于被申请人和复议机关的行政隶属关系，他们之间或多或少地存在着一些共同的利害关系或利益关系，使行政复议机构很难做到审查中立，也就很难作出客观公正、让人信服的复议结果。

　　第二、《行政复议法》程序设计带有明显的行政化色彩

　　《行政复议法》的条文设计简略，一些条款在实践中缺乏可操作性，造成复议机构在处理具体的案件过程中无所适从，影响复议工作的开展。同时，过于行政化的程序，使行政复议的办案过程极不规范，用办公的方式办案，用请示汇报来替代案情分析和讨论，影响案件处理的公正性。复议审查的书面审理缺乏公开性和透明度，影响复议结果的公信力。

　　（1）复议程序规定过于简单

　　行政复议法是关于行政复议活动的程序法，是开展行政复议活动的操作规范。尽管行政复议法规定了类似于司法程序的复议程序，但其规定还是过于简单和原则，在具体的行政复议活动中缺乏操作规范，加之我国行政复议制度还没有形成一个相对统一、完善的体系，对行政复议活动中的一些主要问题没有涉及、规定不明确，致使在行政复议实践中存在大量不规范甚至是严重违背行政复议法要求的情况。

　　（2）缺乏完善统一的证据规则

　　行政复议法对证据的审查和认定缺乏完善统一的规定。实际上，对具体行政行为合法性、适当性的审查核心是对作出具体行政行为的依据的审查。因此建立完善的行政复议证据制度，可以使复议机关合理采用合法证据，排除非法或不当的证据，使行政复议证据的使用更加透明，更易操作，相反则很难保证行政复议结果的准确适当。

　　（3）审查方式不合理

　　《行政复议法》第22条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。可见，目前立法设计的审查方式以书面审查为原则，以调查情况和陈述意见为补充。在复议过程中的被申请人往往具有自己的特定利益，因此它所提供的书面材料的完整性及客观性就会大打折扣，在这种情况下，仅进行书面审理而得到公正的结果的难度可想而知。所以这种审查方式不能完全实现行政复议解决行政纠纷的功能，维护正义的价值。

　　此外，目前在我国尚未就行政机关中从事复议工作的人员提出法定的专业知识和业务技能的资格要求，复议机构和复议人员在行政机关中基本上仍处于边缘的地位，不具有行政复议专职的复议人员和专业的知识水平。

　　我国行政复议制度非司法化特征表现的很明显。行政复议的根本目的是保护相对人的合法权益，这就决定了行政复议制度必须具有一定的司法化特征。这是不以人的意志、想法为转移的，我们只能顺应这个要求，而不能违背这个客观规律。行政复议制度的司法化改革，就是在坚持行政复议制度专业化、高效率的前提下，吸收和借鉴司法的某些原则和做法，并使二者有机地结合起来。对行政复议制度进行司法化改革，建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性，才是我国行政复议制度的发展方向。

二、行政复议制度的改革方向--司法化

　　国务院已经注意到行政复议制度的缺陷，并开始对行政复议进行改革。2008年1月，国务院法制办行政复议司组织开展行政复议体制改革专题研究。2008年3月，温家宝在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中明确要求“健全行政复议体制”。2008年9月16日，国务院法制办发出《关于在部分省（直辖市）开展行政复议委员会试点工作的通知》，要求北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省，广东省、海南省、贵州省及其他有条件的省、自治区、直辖市积极探索行政复议委员会试点工作。[⑷ http://fgs.ndrc.gov.cn/xzfy/t20090417_273029.htm 2013年7月4日00时48分]⑷可以看出行政复议的司法化改革已是大势所趋。它是行政复议制度能够在现实生活中真正生存、发展并且发挥它的作用的必然要求。

　　行政复议制度的司法化，从源头上讲是发源于西方一些国家行政审查制度的理论和实践，吸纳司法优势、扬弃纯行政缺陷而形成的产物。从性质上讲是在保持以行政方式解决争议的效率的同时，尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性，使行政复议实现公平与效率的有机结合，最大限度地保护公众的合法权益。总体说来，行政复议司法化并不是简单地照搬司法程序，而是在坚持行政复议制度专业性、效率性的同时，吸收、借鉴司法程序的独立性和公正性，并使两者有机结合，在保证独立、公正的前提下充分发挥行政复议的效率优势和专业优势，从而使行政争议得到公正、及时的解决，纠正违法不合理的行政行为，提高行政机关的行政水平。

三、主要国家和地区的行政复议的模式及对我国大陆地区的启示

　　（一）主要国家和地区的行政复议的模式

　　1.美国的行政上诉制度

　　在美国，与我国行政复议制度相类似的是《联邦行政程序法》规定的行政上诉制度。《联邦行政程序法》第57条第2款的规定：“主持人作出初审裁决后，在规章规定的期限内，如果当事人没有提出要求该机关复议的上诉或动议，该初审裁决即为行政机关的终审裁决。行政机关在受理当事人对初审裁决的上诉或对初审裁决进行复议时，享有作出初审裁决所应有的一切权力，但根据通告或规章的限制的事项除外。”[⑸ 李晓丽.行政复议司法化研究.南京航空航天大学.2012:23]⑸为了保证行政上诉的公正性和独立性，美国针对行政上诉制度设计了一系列保障程序：行政法官的职责是专门审理行政争议案件，禁止其从事与裁判职能无关的活动；其在执行职务时，仅仅依据法律法规的规定和已查明的事实，不受其他任何因素的制约；《联邦行政程序法》还规定：听证审查官的雇用、评价、薪俸和任期都不受行政机关左右；设立听证审查官办公室。[⑹ 宋华琳：《美国的行政法官制度》，载周汉华主编《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社 2005 年 4 月版第 469－485 页。]⑹

　　2.英国的裁判所制度

　　英国与我国行政复议相对应或相近的制度为行政裁判所制度。行政裁判所一般由议会的立法设立，不属于普通法院系统，且独立于行政机关，解决特定领域中公民与行政机关之间行政争议或某一行政管理领域有关的公民之间争端，人员由擅长法律的专业人士以及具有行政经验的人组成。这样的程序和人员设置，从客观上保证了裁判所的相对独立性。英国的裁判所作为一个专门的行政复议机构所取得了良好的社会反响。究其原因，主要是：（1）裁判所独立于行政机关，独立办案，不受行政机关及其官员的干预，具有较强的独立性；（2）裁判所的工作人员在解决行政纠纷案件方面具有极强的专业性和技术性；（3）裁判所审理案件基本适用司法程序，较普通司法方便、迅速、价廉。

　　3.韩国的行政复议制度

　　韩国的行政复议制度始于1951年出台的《诉愿法》。1984年又公布了《行政审判法》，取代了之前的《诉愿法》。《行政审判法》的最大特色在于：在每个复议机关内均设置“行政审判委员会”，由其具体承担行政复议的职能，行政审判委员会具有较高的独立性，并且吸收了相当数量的民间人士担任委员。最关键的是，复议机关必须按照行政审判委员会的审查结论作出复议裁决。《行政审判法》对行政复议程序还作了大量的设计，规定了准司法的审理程序，更加注重保障复议当事人的程序权利。之后，韩国先后对《行政审判法》进行修改，这几次修改除了对行政复议程序进行了不断完善之外，最主要的还是进一步增强行政审判委员会的独立性、扩大案件管辖范围、增加常务委员的人数，如中央行政复议委员会由50名以内的委员组成，其中一名委员长，委员长由法制处处长担任，常务委员的人数由之前的2人扩大到2010年修改后的4人。[⑺ 仲婷婷.韩国行政复议司法化及其对中国的启示.延边大学.2012.]⑺

　　4.我国台湾地区的诉愿制度

　　在我国台湾地区，类似于大陆行政复议制度的是诉愿制度。现行《诉愿法》是立法院于2000年5月30日修正而成。2000年修正之前的诉愿制度比较简陋，过于强调行政机关的内部监督功能，效率便捷是其制度设计的主要目标，实践效果并不是很好。修正后的《诉愿法》呈现出从行政性向司法化方向的转变，已具有准司法性质。我国台湾地区现行诉愿制度的司法化特点主要体现在审议组织的独立性及审议程序的司法化两个方面。审议组织的独立性方面：《诉愿法》第 52 条规定：“各机关办理诉愿案件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之;其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。诉愿审议委员会组织规程及审议规则，由主管院定之。”第 53 条规定：“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之。”[⑻ 张寄著：《台湾诉愿法对构建大陆行政复议制度的启示》，载《台湾法研究》2006年第2期，第48页.]⑻同时，还另行配置行政辅助人员，审议委员会和辅助人员各司其职，各负其责，保证了办案效率。审议程序方面：现行《诉愿法》规定了三种方式：1、书面审查；2、以言词陈述意见；3、言词辩论。并就言词辩论设计了详细严格的程序规定：一、由受理诉愿机关负责陈述案件要旨；二、诉愿人、参加人或诉愿代理人应就案件的事实和其法律依据作出阐述；三、原行政处分机关就案件的事实和其法律依据进行陈述；四、诉愿或原行政机关对他方的陈述进行答辩或再答辩；五、受理诉愿机关对诉愿人及原处分机关提出询问。[⑼ 李洪雷：中国台湾地区的诉愿制度——以1998 年修改为中心.载周汉华主编《行政复议司法化》,北京大学出版社,2005:554.]⑼为当事人充分行使权利提供保障。

　　（二）对我国大陆地区的启示

　　通过上述国家和地区的行政复议制度研究，不难发现其中的一些规律和共同之处，这对我国的行政复议制度的发展有着积极的借鉴意义。

　　1、当代先进国家的复议制度的发展方向是司法化。将重心从内部监督转移到保护相对人的权益，在强调行政复议之行政属性的同时，引入一些具有司法特征的原则和规定，使复议机构能够更为独立地行使审查职权，当事人能够更为全面地享有程序权利。

　　2、行政复议机构具有极强的独立性。如英国的行政裁判所是依据立法的规定设置的中立的、专门的行政裁判机构，在机构设置上，和行政机关只存在组织上的联系。我国台湾地区的诉愿委员会中的独立性涵盖了人员配置、人员选拔、审理方式等方面。

　　3、复议程序体现司法化的特征。韩国的行政审判委员会尽量采用口头审理而限制书面审理，强化审理中的当事人主义，明确当事人的程序权利；英国裁判所以公开审理为原则，采取对抗式的方式进行审理，充分保障当事人的参与权、陈述权、辩论权；我国台湾地区的诉愿委员会尽管规定以书面审查为原则，但还是排除了复议机构对言词陈述的裁量权，并且就言词辩论制定了严格的程序。

四、我国行政复议制度司法化重构

　　行政复议制度司法化改革是一项细致和复杂的工作，需要处理好许多关系。比如，司法化如何才能既体现司法程序的公正，又发挥行政制度的效率；司法化所需要的环境如何构建，如果不具备这种环境，将会怎样影响司法化的目标；行政复议工作人员能否适应这种转变，能否达到司法化的要求，能否公正地行使权力；司法化后复议机构乃至整个政府法制机构如何实现转型；司法化是否会对行政诉讼制度造成冲击，如何将这种冲击降到最低；如何使行政复议制度的改革与行政诉讼制度的改革联动；如何实现新旧体制之间的平稳过渡而不致出现大的问题等等。由此可见，行政复议司法化改革，虽然仅仅只是一小步，但它会对我国政府的法治建设带来全面而又深远的影响。现就我国行政复议司法化重构提出几点想法：

　　1.确立“司法化”的指导思想

　　“承认行政复议性质的行政性，并不会必然导致行政复议会成为一般的行政执法模式，或者成为一般的行政监督；反之，承认行政复议的司法性，并不必然否认其行政性，将行政复议等同于司法行为”[⑽ 杨小君.我国行政复议制度研究[M].北京：法律出版社，2002.9.]⑽。行政复议机关以中立的第三人身份来解决行政争议，从而给行政相对人提供权利救济的机会，是行政复议制度的基本内容。权利救济的实现必然要依赖于法律程序的保障。“在法律史上，尤其是普通法系的法治发展进程中，对权利的救济几乎与法律程序是融合的，难分彼此的，实体权利是在法律程序的碑隙中产生，又经由法律程序救济的权利。”[⑾（英）威廉·韦德著，徐炳等译：行政法[M].北京;中国大百科全书出版社，1997.223.]⑾因此，行政复议制度应当也必然要具有一些司法化特征，以更好地实现其保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为的立法设计之功能。这就要求我们必须全面摒弃“非司法化”的指导思想，确立“司法化”的指导思想，以保护相对人的合法权益为目的，以司法化改革为手段，从立法理论上、制度设计上和实践运用上对我国行政复议制度进行重构。  

　　2.增强复议机构的独立性

　　借鉴韩国及我国台湾地区的成功做法，设置类似于行政复议委员会的机构。根据我国现行的行政级别及行政区划--在国务院法制机构内部设置中央行政复议委员会；在省级政府法制机构内部设置省级行政复议委员会；在市级政府法制机构内部设置市级行政复议委员会；在县级政府法制机构内部设置县级行政复议委员会。实行统一受理，集中审查。复议委员会的部分成员由法制部门的工作人员组成，除法制部门工作人员外，还应当聘请大学教授、律师、资产评估师、注册会计师等具有专业知识的人员，且比例不得少于总数的1/2。取消按照自上而下、层级设置的复议机构，所有行政复议根据行政级别及行政区划均由行政复议委员会进行（在对一些专业性较强的行政争议进行行政复议时如税务、知识产权、金融等，可以吸收这些行政部门工作人员临时加入行政复议委员会）。这样，既保障了行政复议机构的独立性和专业性，又可以避免我国行政复议实践中所普遍存在的、“系统”管辖所引起的部门保护弊端。

　　3.完善证据规则

　　确定复议活动中由被申请人负主要的举证责任，同时规定申请人的举证责任和举证权利。关于证据的取得方式，一般由被申请人主动提供，如果被申请人无正当理由拒绝提供，行政复议委员会应当进行实地调查收集。对于双方提供的证据，行政复议委员会应组织双方进行辩论、质证，并将质证的过程和各方意见记录在听证笔录中，作为最终作出复议决定的依据。作出具体行政行为所依据的材料，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，均应提交。为保障申请人的权利，在复议过程中，被申请人不得向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。为了保证证据及时、准确、合法地收集，应规定行政机关在必要的时候有权采取强制措施，对证据有灭失的可能或有转移和隐匿证据的可能等紧急情况出现时，可以进行证据保全，以保证复议活动的顺利进行。

　　4.遵循“不告不理”原则

　　行政行为一般都由行政机关依职权主动实施，是行政机关单方的行为。行政复议整个过程包含行政复议机关、行政复议申请人和被申请人三方主体，类似于行政诉讼中的法院、原告和被告。在这种三角形的关系中，必须保证一种等腰三角形的状态。如果行政复议委员会主动涉及行政纠纷，可能在事实认定前就产生主观倾向，倒向行政纠纷的某一方，影响公正裁判。因此，行政复议应当由行政相对人提出。这是长期的实践经验对裁判程序提出的启动要求。

　　5.以听证审理为原则

　　我国《行政复议法》第22条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。由此可以看出，目前我国行政复议的审理方式以书面审理为主，以听证方式为补充。行政复议作为一种行政救济制度，应当充分考虑公正价值的实现，而不能以牺牲公正来换取效率。听证方式审理能够保障当事人的参与权、辩论权，充分发挥程序抗辩的作用，更能够保障行政复议审查的公正性、公平性。因此，行政复议原则上应采取听证方式进行，除非涉及国家机密、商业秘密或当事人隐私，行政复议听证应一律公开进行，公众可以旁听。复议申请人也可以主动申请不公开听证，是否准许由行政复议委员会决定。借鉴法院的审判组织方式：将复议程序分为普通程序和简易程序。普通程序适用于较复杂、有争议或者影响范围广的行政争议，必要时可组织当事人进行质证、辩论、陈述；简易程序适用于案情清楚、证据充足的行政争议。同时采取行政复议案卷制度，凡未经审理记入案卷的证据，一律不能作为作出复议决定的根据。

　 《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日起施行至今，已走过了14个春秋，由于其立法指导思想的错位而导致的制度设计缺陷，使我国行政复议制度的发展进入到了瓶颈，要想我国的行政复议制度得到进一步的发展，必须加强对行政复议司法化的研究。行政复议司法化是一个宏大的改革工程，对行政复议司法化的研究不仅需要理论，更需要实践。行政复议司法化符合我国的国情，也较能被老百姓所接受和认可，可以充分发挥行政复议制度救济权利、监督权力、解决纠纷的功能，更好地推动我国行政复议工作和《行政复议法》的发展。