2013年1月25日，“2012年‘中国十大公益诉讼’专家评选与公益诉讼研讨会”在北京举行，会议通过现场专家评选及网络投票评选出了2012年十大公益诉讼案例。[ 《法治周末》2013-1-30 ，网址：http://www.law-lib.com，访问时间：2013年7月3日。　 ]虽然我国现有立法未对公益诉讼进行明确界定，但是公益诉讼在实践中却层出不穷，随着公民维权意识以及社会责任感的增强，我国从立法上明确公益诉讼指日可待。本文针对行政公益诉讼的启动模式做基础性研究，以期对我国行政公益诉讼制度的立法创设有所裨益。

　　行政公益诉讼是指：当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的组织和个人为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。

　　近来，违法行政行为频繁地侵犯国家和社会公共利益，凸现了在我们国家建立行政公益制度的必要性和紧迫性。虽然出现了一些以个人名义提起的的公益诉讼，由于缺乏相关的制度支撑和强有力的社会地位，无一例外地陷入困境，究其原委在于现行立法对于启动行政公益诉讼的缺陷使然。

一、启动我国行政公益诉讼之阻力

　　行政公益诉讼维护的是公众利益，在行政诉讼领域，由于抽象行政行为是针对普通对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给公众造成损失。所以，笔者认为：建立行政公益诉讼的前提就是将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围之内。如果，抽象行政行为不可诉，那么行政公益诉讼便无从谈起。因而，本文以抽象行政行为为切入点，并作为启动行政公益诉讼的基础进行论述。

　　那么，我国启动行政公益诉讼的阻力主要有以下几点：

（一）抽象行政行为未纳入行政诉讼受案范围之内

　　抽象行政行为的对象是不特定的,它不但具有普遍的约束力,又有强大的行政权力作为后盾,行政机关抽象行为的不当,将更广泛地使公共利益和公民利益受到侵犯。

　　但是我国行政诉讼法第85条第5款规定，对于因行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。按此规定，行政诉讼法实际上是用立法明文将抽象行政行为全部排斥在行政诉讼受案范围之外。

　　由于抽象行政行为是针对普通对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多的人造成损失。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，因而更有理由将其纳入行政诉讼范围。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其它监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关、特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、权限，推卸责任和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些问题即出现在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。只有将抽象行政行为纳入行政诉讼，由法院来审查其合法性，才能防止行政机关滥用行政权利，也为启动行政公益诉讼奠定了基础。

（二）现有立法下，行政公益诉讼无启动之机

　　我国现行行政诉讼法在第2条中对行政诉讼的概念作了限定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此，我国对提起行政诉讼的原告资格方面，遵循的是传统的“法律权利标准”，即只有当事人能积极证明其享有的法律权利受到了侵害，方可具有原告的起诉资格，若不能证明其具有法律上的直接利害关系，即使由于行政机关的行为遭受了损害，且这种损害也被认为是没有法律依据的错误的损害，当事人的原告资格也不会被承认。

　　我国《行政诉讼法》用列举式体例规定了八种人民法院应于受理的具体行政行为，而对于其中的第（八）项即“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，这样一个公认的标准在实践中也往往难以把握。第12条又采用了否定的方式列举了不可诉行政行为的范围。由此造成的问题是那些处于肯定和否定范围之外的行为，如行政裁决行为等能否进入行政诉讼就成了盲区。而抽象行政行为则被排除在受案范围之外，即某个政府违法制定法令侵犯了公共利益，遭受侵害的公民、法人、其他组织即使有利害关系，也因抽象行政行为不可诉被无力维权。从此可以看出，在我国现有立法之下，行政公益诉讼因与行政行为的相对人无直接利害关系及抽象行政行为的不可诉而被无情的抛弃了，司法实践中也确实如此。

二、国外行政公益诉讼启动模式考察与启示

（一）部分英美法系国家的考察

　　英国和美国是英美法系国家的典型代表，其共同点都是以“检察长提起公诉”为主要方式。但又都有自己的特点，英国提起行政公益诉讼是以公法名义保护私权诉讼，而美国是现代公益诉讼的创始国，行政公益诉讼制度，在美国至今仍合并在民事诉讼中，其未能得到充分体现。

1．英国

　　起诉资格的自由化和多元化。行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权诉讼”（relator action）。其公共权益的司法救济以检察长提起公诉为主要方式，并以公众诉讼制度作为补充。英国近现代行政法在当事人的起诉资格自由化方面逐渐取得了不小成就，进一步验证了行政法救济手段是向统一和宽大的起诉资格方向前进的这一总体发展趋势。[ 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第201-203页。]检察机关提起行政公益诉讼的特点与其他主体有区别，检察长除可为公共利益而积极要求司法审查外，而且在其他主体没有向法院请求救济时，帮助其他主体进行司法审查。除检察官外，英王、地方当局、其他机关、独立于政府之外的有关机构、社会组织也可以提起相应的诉讼。当然，行政公益诉讼起诉主体资格虽已相当自由宽泛，但也并非达到漫无边际的地步。即使是极力支持扩大原告资格范围的丹宁，也认为“法院不愿意倾听多管闲事人的意见”，[ [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第374页。]这体现了受案标准的严格性。由此可见，英国司法审查程序的原告资格，实际上还包括英王、中央政府部门的主管大臣（部长）及地方政府，体现出了起诉主体资格的自由化、多元化动向。

2．美国

　　美国是现代公益诉讼的创始国，适用公益诉讼审理的案件范围较之其他国家甚至包括英国更为广泛，这也是大家比较公认的通说观点。不过，这种诉讼制度，在美国至今仍合并在民事诉讼中，行政公益诉讼制度未能得到充分体现。某种意义上，美国行政公益诉讼可以说脱胎于民众提起的行政诉讼。法院做出的一系列判例法不仅把起诉条件由权利损害标准调整为利益影响标准，还建立了公民个人、非政府组织作为私人检察总长起诉无利害关系的行政行为的公益制度。[ 田凯：《建立行政公诉制度的必要性与可行性》，载http://news.qq.com/a/20081230/001151.htm，2011-12-22。]美国公民诉讼不论是针对排污者还是针对行政机关，目的都在于维护公共利益。该术语虽然以公民为名，但实际上任何个人、团体，包括企业、州政府，都可以提起诉讼；联邦政府是否能提起诉讼，判决虽持否定见解，但却未说明理由。而且，那些代表一个地区、行业、阶层的各种社会团体，也广泛享有原告资格，并行使诉讼权利。当今时代，美国法院已承认一些保护历史文物的公民团体，公共福利社团、环境组织等享有行政公益诉讼的原告资格。[ 颜运秋：《公益诉讼理论研究》，中国检察出版社2002年版，第185-187页。]

（二）部分大陆法系国家的考察

　　法国和德国是大陆法系国家的典型代表，法国以“行政越权之诉”著称，行政越权之诉是指当事人某种物质或精神利益因受到行政侵害，请求行政法院审查行政决定合法性并予撤销的司法救济手段。这种制度充分体现了司法权对于公共利益的救济与保护。德国是最早实行行政公诉制度的国家，强调公共利益与私人利益的差异性，重视保护国家和社会公共利益。

1．法国

　　法国行政诉讼包括行政越权之诉、完全管辖之诉、解释之诉和处罚之诉。作为法国行政法上较早的行政诉讼形式，行政越权之诉是指当事人某种物质或精神利益因受到行政侵害，请求行政法院审查行政决定合法性并予撤销的司法救济手段。事实上，行政越权之诉，充分体现了司法权对于公共利益的救济与保护，形成了鲜明的制度特色：多元化的原告资格模式。在法国，“如果行政决定侵害的利益是集体利益或公共利益时，受侵害的某一人或代表该利益的团体、组织可提起行政诉讼”。[ 姜明安：《外国行政法》，法律出版社1993年版，第86页。]按照行政越权之诉的构成要件标准，只要申请人的利益受到行政行为侵害，就与所起诉的行政决定有某种利益关系，就可提起越权之诉。当然这里的利益并不要求必须是申请人个人的利益，从而使得有权向行政法院起诉的利益主体十分广泛，形成了多元化原告资格模式，这与法国行政法院对于行政权的合法运行具有强大控制力有着很大关系。在越权之诉中，普通公民可以作为权利人向法院提起行政诉讼，起诉条件不限于主观性权益受到侵害，只要本人利益受到行政违法命令的损害，该利益不限于权利人的个人利益，使越权之诉成为并非每一个人都能成为检察官，也不是仅仅为保护权利人自己的权利的诉讼。[ 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第652页。]除行政命令的直接相对人或利益因违法行政命令间接受到侵害的公民个人可以提起，提起越权之诉的主体也可以是公共利益受到某些行政命令等的直接利害关系人或社会团体。而且对于某些政府部门或机构，若受到其他机关的损害，而自己有无法对此机关进行左右时，也可以以自己的名义向法院提起诉讼，请求法院对此机关的行为进行合法性审查。这种情况可以发生在同一行政主体内部机关之间，也可以发生在不同行政主体之间；同时，国家对地方团体的违法决定，也可以提起越权之诉。[ 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第680-681页。]

2．德国

　　德国是最早实行行政公诉制度的国家，强调公共利益与私人利益的差异性，重视保护国家和社会公共利益。德国传统法上，对直接侵犯公共利益之行政违法行为，是由联邦行政检察官或其他公益代表人提起诉讼的。采纳广义的诉讼程序参加人种类。（1）检察官作为公益代表人参加的诉讼。德国检察官作为公益代表人参加的行政诉讼程序中，各参加人在诉讼中的法律地位平等，都享有平等的诉讼权利，承担平等的诉讼义务，并且平等地接受法院既判力的约束。就代表范围来说，公益代表人所代表的公益只能局限在州或者州的行政机关这一层级上的公共利益，而不可能是区镇和某些实体的利益，因此其代表的公益是很有限的。[ 薛刚凌：《外国及港澳台行政诉讼制度》，北京大学出版社2006年版，第39页。](2)公益团体法人提起的公益诉讼。团体诉讼则是在德国比较常用的一种诉讼形式，是指具备诉讼的基本条件的公益团体，基于自己的权利能力，遵循法律所规定的内容，请求法院判令禁止某些违法行为。[ 陈荣宗：《美国群众诉讼与西德团体诉讼》（上），载《法学丛刊》1998年第3期，第118页。转引自颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第120页。]这里，他人的行为涵盖了有关行政机构和政府部门的违反行政法律规定的行为。（3）公民提起的宪法性公益诉讼。公民诉讼，即民众诉讼，则是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某种法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪无效的诉讼制度。这也属于公益诉讼制度范畴。任何公民只要认为某项法律侵犯宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及本人利益，都能提起这种诉讼。这种诉讼是由州宪法法院和联邦宪法法院受理的，原告可以是案件受害人也可以是其他公民，被告只能是具有立法权限的国家机关，客体是立法行为（含行政立法等抽象立法行为）的合宪性。成立这种公民诉权，并不要求损害事实一定发生，如果法律违宪，只由宪法法院宣布其无效，但不存在制裁与赔偿的结果。公民不服州宪法法院裁决的，可以向联邦宪法法院上诉，联邦宪法法院的裁决是终审裁决，具有最高效力。

（三）域外经验的启示总结

　　透过各国公益案例的实践，不难发现这样一些有规律性的特点：

1．普遍建立公益诉讼制度

　　行政公益诉讼的出现植根于维护公共利益的需要，反映了法治社会对公民的基本的权利和利益的重视与探索。随着公民权利意识的不断提高，西方有些发达国家进一步建立了行政公益诉讼制度受损害的公民有权对间接损害向法院提起诉讼，从而保障了公民的合法权益，从此可以为保护公共利益起到了良好的保障作用。行政公益诉讼的民主正当性还在于，随着现代科学技术的发展和社会关系日趋复杂化，现代国家的权力不断向行政机关集中，行政自由裁量的范围更加广泛。这使得“议会对行政行为的制约能力不断削弱”，因此，通过行政公益诉讼，让法院“部分填补政府责任出现的缺失”不可避免。[ [英]彼得·莱兰：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第525页。]在当前修改《行政诉讼法》呼声不断高涨的情况下，应在其中确立行政公益诉讼制度，增加其具体内容，这样有利于完善诉讼法，更是为保护公共利益提供了可操作的程序性规范，是公益实体法有效发挥的保障。

2．抽象行政行为的可诉性

　　纵观国外各国的行政公益诉讼制度，我们不难发现：在西方国家，抽象行政行为具有可诉性。比如：德国的公民提起的宪法性公益诉讼。任何公民只要认为某项法律侵犯宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及本人利益，都能提起这种诉讼。这种诉讼是由州宪法法院和联邦宪法法院受理的，原告可以是案件受害人也可以是其他公民，被告只能是具有立法权限的国家机关，客体是立法行为（含行政立法等抽象立法行为）的合宪性。成立这种公民诉权，并不要求损害事实一定发生，如果法律违宪，只由宪法法院宣布其无效，但不存在制裁与赔偿的结果。

3．原告主体的广泛性

    各国对于公民、法人或其他组织基于维护公益的需要对提起行政诉讼作了不同的规定，尽管标准不统一，但都从某种程度上扩大了原告资格的范围，只要是其合法权益受到行政机关的损害，都可以依照法律规定向法院提起行政诉讼，已成为现代法治社会的发展动向之一。[ 朱茫：《论行政程序正当化的法根据——日本行政程序法的发展及其启示》，载《外国法译评》，1997年第2期，第1页。]菲律宾高等法院的一项判例至少确立了子孙万代的环境权，即使是尚未出生的子孙万代，皆享有环境权，能够成为权利主体，并具备诉讼资格。

4．行政公益诉讼前置程序

　　针对逐步开放的公益诉讼，为避免可能出现的滥诉，保障诉讼自身的严谨性，当事人提起行政公益诉讼要根据法律的有关规定。以往的行政公益诉讼，大陆法系的原告适格体系和英美法系的诉讼资格理论，都是防止造成滥诉现象的有效理论。倘若把此理论就此忽视，那么滥诉现象就会频频出现，造成司法资源的浪费。在法国，一般的市民可以向法院提起行政之诉，而美国公民诉讼通过相应的前置程序防止可能的“滥诉”，如法律规定公民诉讼的原告在向法院提起诉讼前，必须有一个程序，即将起诉的意向告知侵害其权益的对方，其中有一个期限限制即六十天。此外，一旦政府部门已在法院对损害其权益的有关机关采取措施时，公民就无权再对政府部门提起公民诉讼了。[ Note,”Notice by Citizen Plaintiffs in Envieonmental Litigation”,79 Mich,L.Rev.1980.]

三、我国行政公益诉讼启动模式的构建

　　通过前述对我国行政公益诉讼的分析、国外行政公益诉讼启动模式的考察以及对我国的启示，结合我国的具体国情，笔者在此提出构建我国行政公益诉讼启动模式的一些设想。

（一）将抽象行政行为纳入到行政诉讼中

　　目前，我国只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，但仅限于规章以下的规范性文件；为了更好地实施行诉法的宗旨，为了同《行政复议法》好衔接，建议我国行诉法将来要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。

（二）明确原告资格

　　通过对前述观点的分析，笔者认为，一方面，如果实行公益诉讼资格完全自由化，可能造成滥诉现象，同时可能造成公益诉讼与私益诉讼不分，违背设立公益诉讼的宗旨。另一方面，也不能完全由国家机关包括检察机关垄断公益方面的诉权，即必须反对公益诉讼只能由国家机关代表国家提起的观点。笔者认为起诉主体应由一元化模式转变为多元化模式。这样，才能更好地适应利害关系不特定性和广泛性对司法保护提出的要求。

1.检察机关

    检察机关具有提起公益诉讼的优越条件。鉴于检察机关作为专门的司法机关，掌控着相当丰富的人力、物力、财力、司法资源，具有其他国家机关不具备的资源优势，具有更高的法律权威和制度保障，较一般公民个体、组织具有较高地位和人、财、物方面的优势，[ 田凯，杨柯一：《公益诉讼制度的实然与应然》，载《法制日报》，2007年第11期，第11页。]具备代表公益提起公诉的有利条件。检察机关凭借自身专业队伍的法律素质和国家权力机构中的超脱和优势地位，比其他部门更能胜任提起行政公益诉讼的职责，有利于司法资源的合理配置，更好地维护公益，保证司法公正实现。检察机关的设置在横向和纵向上都已成为比较完整的体系，可以满足公益诉讼对人员和地域的需求，具有一定的物质基础，使其能够与被告处于平等平台上，凭借其强大的诉讼实力，更有利于使公益利益得到保护。[ 吕梦：《.公益诉讼制度现状及对策分析》，载《求是》，2006年第2期，第13页。]

　  当然，不可否认的是，根据我国国情和保护公益的需要，公益诉讼不应限定在检察机关身上，而将公民和组织主体排斥在外。从制度设计角度看，就连我国刑事诉讼法规定的起诉模式也并未完全采纳检察机关垄断提起刑事自诉的权利。如果行政诉讼法实行检察机关完全垄断公益起诉权的模式，将会面临着另一个与刑事诉讼法相冲突、不相协调的局面。况且，检察机关享有的公益诉权，并不能完全吸收或剥夺被代表的直接利害关系人的诉权。涉及公益的案件类型太多，而检察机关资源有限，事实上不可能包揽所有公益案件。对于一些涉案范围广、人数众多、金额巨大、社会影响深、后果恶劣、缺乏起诉主体的公益案件，由力量强大、专业性强的检察机关出面与之进行实力相称的对抗是可行的和必要的，这类公益诉讼案件应确立检察机关的主体地位。但对于大量其他普通公益诉讼，没有必要强调检察机关的特殊主体地位，更应敞开权利主张的大门，让更广泛的权利主体共同维护国家和社会的公共利益。

2.公益性社会团体

　　具有某种公益职能的社会团体和其他组织的产生，从实质上讲是行政权进步的结果。这种公益性的社会团体和其他组织实质上是处于国家与社会的中间地带，对于行政公益诉讼而言，这种具有公益职能的组织和团体提起的行政公益诉讼，不仅能够在很大程度上“矫正”原、被告双方的悬殊力量对比，阻却被告通过对单个原告的收买而致使其放弃诉请，而且能够避免可能的重复起诉而导致司法资源的浪费，从而实现诉讼经济。公益性社会团体作为公益诉讼的原告的比较优势还在于，公益性的社会团体是非营利性的，在其活动过程中除了“公共利益”以外，并不存在自己特殊的利益追求，因此客观上更接近于公共利益的真正代表。

3.公民和社会团体

　　无论国家机关如何健全和调整，仅靠相关机关及公务员维护公共利益是不够的，因此应当授予公民和社会团体来维护公共利益以补救不足。检察院在某种程度上虽然地位相对超脱，但其对直接危害可能难以产生切肤之痛，而相对抽象、被动。而公民个人对侵害公益行为的愤慨可能来得更为直接，赋予其公益诉权，可能更有利于保障民权。例如环境污染案件，公民个人可能更容易成为受害者。允许公民作为一般主体提起普通公益诉讼程序，赋予他们在公益诉讼中胜诉的机会，无疑会激发公众的公益诉讼热情，有利于鼓励公众广泛行使公共利益监督权，把违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为提交司法审判，对此类行为进行纠正、制裁，使公共利益得到充分保护。2008年修订的《水污染防治法》第88条规定，环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向法院起诉。这里因水污染受到损害的当事人当然包括污染发生地周边的普通公民，如果我们否定公民对公益的诉权，于理不通。

（三）启动顺序的合理确立

　　以我国的法治发展为突破口，结合我国目前的基本情况，我认为，采取多个主体但前提为检察机关审查的启动顺序是可行的。

　　如前所述，检察机关是我们国家的法律监督机关，有责任维护公益，也具有相应的司法职权和团体优势，由其启动行政公益诉讼是非常必要和可行的。但是，权力过分垄断必然产生不良后果，行政公益诉讼的原告资格只有检察机关一个，造成了诉讼垄断，会导致其他主体因没有起诉权而无法向法院救济。另外因为检察机关自身的特点会导致容易忽视有些细节性问题，使得其他损害公共利益的现象被检察机关排除在外。

    然而，对于多个起诉主体都可以以自己名义单独起诉的模式，增加了起诉权主体的范围，也在公平性、有效性和社会性之间寻找平衡点。我国设立行政公益诉讼制度的初衷，就是保护公共利益不受损害，纠正违法、不当的行政行为。从我国目前的实际情况出发，貌似只有公民才能囊括公共利益所要求的条件。我国《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”显然，公民提起行政公益诉讼有其一定的法律依据。而社会团体本身成立的目的就是维护社会公共利益的发展。然而若是很多个主体都进行行政公益诉讼时，一是受诉法院将遇到前所未有的压力，并且为此付出的成本也会随之提高。二是公民和社会团体自身能力有限，在存在多元化的公共利益时，它们很可能只起诉其中的某一方面结果会导致以偏概全。三是目前我国公民和社会团体的诉讼能力不足，加上我国传统文化普遍厌诉，公民和社会团体不可能有兴趣、有能力保护所有的社会公共利益。[ 田凯：《行政公诉论》，中国检察出版社2009年版，第6页。]

　　相比较前两者，行政公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资源；既要充分赋予公民和社会团体诉权，又要防止滥诉。笔者认为，在制度设计上首先要赋予公民、社会团体和检察机关诉权，又要在公民、社会团体的诉权设计一个检察机关前置审查的程序，即他们履行诉权应当先向检察机关申请提起诉讼，检察机关在一定期限内不采取措施的话，公民、社会团体可以以自己的名义向法院提起行政公益诉讼。这一制度在填补公民自身有限的能力之外，也调动了公民对行政公益诉讼的兴趣。公民先向检察机关申请提出诉讼，由检察机关对实施违法行政行为进行起诉，能够在较短时间里耗费较小成本来保护公益。然而当检察机关进行审查时可能会得出不同的结果，要么决定起诉，要么不予起诉。对于后者，公民或其他组织对此决定不服或认为检察机关在一定期限内不予履行法定职责，应该有进一步救济措施。英美法系国家采取前置审查起诉模式，即公民在提起公益诉讼之前，应当请求有关机关对损害国家或社会公共利益的行为停止或者提起诉讼。[ 赵许明：《公益诉讼模式比较与选择》，载《比较法研究》，2003年第2期，第32页。]

　　此模式得到了很多学者的支持，在2005年出台的《行政诉讼法修改建议稿》第29条规定：“国家利益或社会公共利益受损害时检察机关可以向做出该行为的行政机关提出法律意见，行政机关应当在一个月内予以纠正或答复。超过一定期限没有按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不诉至法院的，其他权利主体可以以自己名义诉至法院。”对于某些特殊的行政公益诉讼，宜采用由检察机关一个主体启动，例如抽象行政行为的诉讼由检察机关提起。检察机关一个主体启动，可由其他主体已申请进行，也可依职权进行。在依职权进行行政公益诉讼时，应当给予一些限制，否则会引起司法权凌压在行政权之上的现象，以致扰乱正常法律秩序。[ 郭恒忠，吴晓锋：《陷入立法不足尴尬境地——公益诉讼将何去何从》，载《法制日报》，2005年第9期，第28页。]

　　行政公益诉讼是一个老生长谈的话题，但就是这么一个在我国已长达20年之久的问题至今仍未被法律确认。当公益诉讼越来越多的出现在人们的视野，当一批又一批具有公民权利意识的公民为了社会公众利益而奔波诉讼，当社会公众的权利意识逐渐觉醒，当公益诉讼的胜诉率越来越高，在法律人士的期盼和瞩目下，公益诉讼终将被法律认可。

　　本文针对我国现有立法对行政公益诉讼的阻力，参照国外的立法模式，对构建我国的行政公益诉讼启动模式做以下构建：1.将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围中，以便抽象行政行为因违法而侵害社会公众利益时，可通过公益诉讼维护社会公众利益；2.原告资格由一元化模式转变为多元化模式。由检察机关为主导，以公益性社会团体为主力，以公民和社会组织为补充的三元化模式。3.设置以检察机关审查为前提的启动顺序。

　　以上是笔者对行政公益诉讼启动模式的浅薄见解，以盼行政公益诉讼在我国得到确立时为立法提供些许建议，亦为呼吁我国早日实现行政公益诉讼的合法化。