党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家。全会提出，司法公正对社会公正具有重要的引领作用，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，对人民法院的改革工作作出了全面部署，取得了举世瞩目的成就。人民法庭作为基层人民法院的派出机构，处于司法第一线，矛盾纠纷化解的最前沿，是通过司法途径贯彻党的政策，加强党同基层人民群众联系的重要桥梁和纽带。人民法庭的工作好坏，直接反映法院改革成效，影响着人民法院在人民群众中的形象和司法公信力。因此，加强新时期人民法庭建设，意义十分重大。笔者试从人民法庭的历史变迁、存废之争、司法体制改革需求三个方面对新时期人民法庭发展方向进行探讨。
一、从历史变迁看人民法庭的发展方向
从我国人民法庭建设的历史演变分析，人民法庭制度作为我国重要的司法制度，其大体经历了创立发展、破坏停滞、恢复重建、改革规范等几个历史阶段。
（一）创立和发展阶段
抗日战争时期，在根据地和解放区，我党领导下的革命政府，为方便人民群众诉讼，建立了巡回法庭和专门法庭，著名的马锡五审判方式就产生在这一时期。建国初期，国家也创立了土地改革人民法庭，“三反”、“五反”运动中成立的人民法庭等，主要职能是为了实现特定时期特定任务，保证土地革命顺利推进，巩固人民民主专政所取得的伟大成就。这两个时期的人民法庭与现代司法制度框架下的人民法庭，在功能定位、机构性质等方面均不一致，是特定历史环境下的政治产物，但其始终坚持的人民性对我国司法制度的发展与完善起到了积极的推动作用。
1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国人民法院组织法》，第17条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”首次以法律的形式为人民法庭的设置确立了依据，也标志着我国现代人民法庭建设正式启航。1962年11月第六次全国司法工作会议讨论修改，经送中央政法小组审核同意，1963年7月10日最高人民法院通知全国各级人民法院执行《人民法庭工作试行办法（草案）》，《办法》从以下几方面对人民法庭制度进行了规定：一是明确人民法庭的性质，规定它是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。二是规定人民法庭设置的基本原则，人民法庭一般要在农村、牧区设置。每一基层人民法院需要设置多少人民法庭，应根据辖区大小、人口多少等情况确定……在人口特别少的县，可以设置不固定的法庭，实行巡回审判。三是规定人民法庭的名称，以法庭所在地的名称而定，并冠以县名。四是明确人民法庭设置和撤销程序，应当由基层人民法院报请中级人民法院批准，并报高级人民法院备案。五是人民法庭人员一般配备审判员一人、书记员一人；也可以配备两名审判员，院长可指定其中一人担任庭长。强调人民法庭的审判员必须是专职干部，不能兼任其他行政职务。六是规定人民法庭的任务：（1）审理一般的民事案件和轻微的刑事案件；（2）指导人民调解委员会的工作；（3）进行政策、法律、法令宣传；（4）处理人民来信，接待人民来访；（5）办理基层人民法院交办的事项。七是规定人民法庭审理案件的方式，一般案件应坚持说服教育、调解为主的方针；有的案件，也可以判决或裁定，但必须报基层人民法院核准后宣判。人民法庭无权决定拘留人犯和搜查，无权决定罚款、没收赃款赃物。凡需要采取上述措施的案件，应移送基层人民法院审理。人民法庭处理的案件，用人民法庭的名义出具调解书、裁定书或判决书。八是规定人民法庭的办案方法，从便利群众出发，采取驻庭办案和巡回就地审判相结合的工作方法。[参见陈光中：《中华法学大辞典》，中国检察出版社1995年版，第436-437页。]《办法》对建国后人民法庭制度建设进行了全面总结，并以规范性文件形式对人民法庭的性质、设置的基本原则、名称的确立等基本制度进行了确认。至此，人民法庭制度真正建立起来并逐步向规范化发展。
（二）破坏和停滞阶段
文化大革命期间，国家政治生活激剧变化，社会秩序大混乱，国家管理制度受到了前所未有的颠覆和考验。在“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的革命精神指引下，包括人民法院在内的许多国家管理机关被“砸烂”，法治遭到极大的破坏和践踏，正是在这种特殊的政治环境下，尚处于起步阶段的人民法庭制度建设自然也遭到严重破坏，大量人民法庭被撤销，人民法庭建设陷入全面停滞时期。
（三）恢复和重建阶段
1978年12月18日，党的十一届三中全会在北京召开，会议决定将党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，我国的民主法制建设也再次走上正规，人民法庭制度也得到了恢复和重建。改革开放后，人民法庭制度建设的主要任务是恢复在“文革”中取缔的人民法庭，在全国范围内重新设置人民法庭。[参见胡夏冰、陈春梅：“我国人民法庭制度的发展历程”，载《法学杂志》2011年第2期第83页。]在此期间，最高人民法院多次召开“两庭”建设会议，推动全国范围内掀起了创建人民法庭的热潮，一致持续到上世纪九十年代末期。至1998年11月，全国共有人民法庭17411个，法庭干警达75553人。[参见刘山茶：“全国人民法庭工作会议综述”，载《人民司法》1999年第1期。]这一时期，人民法庭建设的显著成绩就是基础设施基本到位，职能发挥成效显著。都建成了自己的固定办公场所，统一为驻庭工作形式。一审法院审理的过半数以上的民事案件和三分之一以上的经济案件和刑事自诉案件是人民法庭审理的。审理案件、指导民调、宣传法制、参与社会治安综合治理等构成了人民法庭的主要工作职能。
伴随着我国改革开放的大发展，人民法庭建设在完成自身建设井喷式发展的同时，也不可避免的出现了诸多问题。一是人员少、任务重矛盾突出，由此造成简易程序滥用，审判方式改革措施得不到贯彻落实（如立审不分，书记员代办案件现象普遍存在），处理突发事件能力不强；二是法庭设置分散，管理、教育措施不易落实到位，管理机制不完善，执行制度不严格，监督约束力度不强等，许多法庭审判人员业务知识得不到更新，以致新手不会办案，老手凭经验办案，执法水平不高，执法不严等问题非常突出，个别干警以权谋私，违法违纪，严重败坏了人民法院和人民法庭形象；三是以法庭所处地位看，一些驻地或辖区乡镇党委受传统观念影响，常自觉不自觉地把法庭当成自己的一个职能部门，干扰法庭工作，使法庭独立行使审判权遇到很大困难；四是人民法庭建设资金来源，典型做法是上级补一点、法院自筹一点，法庭所管辖乡镇支持一点。[参见刘山茶：“全国人民法庭工作会议综述”，载《人民司法》1999年第1期。]特别是这一时期，正是乡镇集体企业蓬勃发展时期，打着为企业保驾护航的旗帜，向辖区企业“化缘”也是“正常”现象。从法庭的物质装备建设看，由于法庭设置量多面广，造成了法院有限的财力、物力的浪费，无形中增加了人民群众的负担；五是从人民群众对人民法庭的要求看，随着人民群众法律意识和生活水平的普遍提高，交通、通讯等基础设施的大力改善，过去制约当事人诉讼的不便因素得以逐步消除，人民群众对人民法庭的执法要求已不再停留在“方便诉讼”上，更重要的是要求严格执法、公正裁判，把案件办得既快又好。但由于受审判力量、物质条件限制和缺乏有效的管理制约机制，“关系案”、“人情案”、“三同”办案现象频发，案件严重超审限、审判不公等问题在一些地方比较突出，社会各界对此反映强烈。人民法庭的存废之争从此展开，人民法庭建设的规范化要求也已经迫在眉睫，改革调整势在必行。
(四)改革规范阶段
1998年11月，最高人民法院召开了建国以来第一次全国法院人民法庭工作会议，发布了《关于人民法庭若干问题的规定》，提出人民法庭要向规范化、制度化、规模化方向发展，凡是不利于统一执法，与人民法庭独立行使审判权的原则不相符的，都应当撤销，在规范和调整人民法庭的过程中，应坚持以下原则：一是坚持两便原则，即便利当事人进行诉讼，便利人民法庭进行审判；二是贯彻实事求是的原则，不搞一刀切，是否设置人民法庭，在哪设置，都要根据案件数量，人口多少，辖区范围大小，经济文化发展状况等情况综合决定；要求一个人民法庭至少能组成一个合议庭，并有书记员和法警，有条件的地方可以组成两个以上的合议庭；三是人民法庭的撤并要采取积极、慎重的方针，各高级人民法院一定要在调查研究的基础上提出切实可行的方案，有计划有步骤地进行，要防止一哄而散。同时，规定人民法庭的职能除了处理民事纠纷，还有权利处置本庭审理案件的执行事项。[ 参见禹得水、高峰：“国家治理视野下的人民法庭（1949-2014）”，载《政法学刊》2015年第32期第18-29页。]及时纠正了人民法庭建设大爆发阶段出现发展数量过大、速度过快等突出问题。
笔者认为，首次全国法院人民法庭工作会议确定的人民法庭建设原则是符合当时社会发展的客观实际的，起到了积极的作用，为人民法庭的科学发展指明了方向，发展至今，基本原则仍然没有过时，仍具有积极的指导意义。但也因立审执不分、权利过大导致此后一系列问题埋下了伏笔隐患，继而引发诸多新的诟病。
1999年颁布的《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》，明确规定：“人民法庭应根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置，不受行政区划的限制。”1999年《人民法庭改革纲要》明确提出，人民法庭按照规范化、规模化的要求合理设置人民法庭。2005年最高人民法院召开了第二次全国人民法庭工作会议，发布《关于全面加强人民法庭工作的决定》，该决定主要要求人民法庭应增强司法能力和提高司法水平，为构建社会主义和谐社会，促进城乡经济社会发展、民主政治和精神文明建设提供有力的司法保障。明确提出：“人民法庭主要应当设置在农村或者城乡结合部。城市市区、基层人民法院所在的城镇不再新设人民法庭。”人民法庭可以直接受理案件，执行本庭审理的案件，同时也将人民法庭工作模式规定为“以一般简易程序为主，要不断加强调解工作”。另外还指出，人民法庭应除在法庭所在地对案件进行开庭审理外，可以根据需求在案件发生地、当事人所在地或巡回审判点对案件进行巡回审理。人民法庭巡回审理制度不断完善，将“两便”原则用足用活，既有效解决人民群众“诉讼难”问题，又就地宣传法律，使法制宣传广接地气，深入民心，达到了办案的法律效果和社会效果的双赢。这是当时社会的普遍认知，但笔者认为，通过完美的司法活动，必然会使党和政府的惠民政策得以宣扬，必然会促进社会和谐稳定，这是办案的政治效果、法律效果和社会效果的和谐统一，说明人民法庭早已在“以人民为中心”的司法实践中对审判工作“三个效果”统一做出了有益的探索。
自上个世纪九十年代末起，人民法庭逐步按照规范化、规模化的要求，进行了重新设置和布局，借着国家投资改善基层政法部门基础设施的良好机遇，一大批符合人民法庭工作要求的标准化人民法庭迅速建成，据统计，2008年底前全国法院人民法庭建设任务基本完成，调整后的人民法庭以中心人民法庭出现，规范庄严，设施齐备，每个中心法庭管辖3-5个乡镇。截止2009年10月底，全国34600多个乡镇共设置了9835个人民法庭。与1998年相比，精简了7576个，占比43.5%。至此，人民法庭建设基本趋于成熟稳定期。以笔者所在法院为例，辖区属平原地区，人口50万人，合并后的人民法庭精简了3个，保留了4个，人员配备标准一致，均为一个合议庭编制，三审一书一警，分居辖区四个方位，设置区域基本合理。
2014年7月，最高人民法院召开第三次全国人民法庭工作会议，出台《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》，坚决贯彻落实党中央关于全面深化改革精神，将人民法庭建设纳入法治中国、平安中国的总体部署，作为基层政权建设的重要工程来研究、部署和推动，强调“依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理,是人民法庭的重要职能。
至此，经过60年的不断发展，人民法庭的职能已确立为“化解矛盾纠纷、参与社会治理”，新形势下，调解制度、简易程序成为人民法庭工作的主要发展方向。[ 参见亓宗宝 ：“司法改革背景下人民法庭功能的理性司考”，载《山东审判》2015年第31（2）期第29-33页。]“规范化、规模化、制度化、信息化”已成为现代化人民法庭建设的基本要求和标准。
二、从存废之争看人民法庭的发展方向
人民法庭建设从无到有，从弱到强，不可避免地出现诸多问题，国家也相应进行了不断地改革完善，但学术界关于人民法庭制度的存废问题也始终没有停滞，笔者按照事物发展客观规律，从否定论、肯定论、折中论三个方向进行论述。
（一）第一种观点是否定论
一是认为随着我国改革开放的不断深入，社会政治经济秩序与设立人民法庭时期也发生了天翻地覆的变化，人民群众的物质生活水平极大改善，民主法治意识有了根本性转变和提升，城乡差距越来越小，特别是交通和通讯条件已发生质的改变，原来严重制约人民群众出行和社会交流的经济、交通、通讯等条件已不复存在，人民群众当前对司法的要求，便利性已不再是主要需求，而转变为司法的公正和效率需求，当初设立人民法庭的“两便”原则依据已经过时，因此，除个别边远地区和特别的少数民族地区外，大多数人民法庭应当撤销。并且，有的人还举出，原来几乎一乡（镇）一个法庭，合并为几个乡（镇）一个法庭时，撤销法庭的乡（镇）群众也并未反映出太大的不便，同时，还有效地降低了设置成本，避免了一系列问题，提升了司法的尊严，维护了司法的独立性。如果进一步完成人民法庭全面（除极个别特殊地区外）撤销工作，自然会更大程度地降低司法成本，整合司法资源，缓解法院人员紧张，提升工作效率，维护司法的独立、统一和尊严。
二是认为在司法部的大力推动下，全国已建立起以司法行政部门为主导的乡镇司法调解中心体系，越来越多的法律专业工作者进入基层乡镇司法调解中心，并且已达到乡镇全覆盖，司法调解中心的职能就是代表党委、政府行使调处矛盾纠纷的；同时，为乡镇党委政府做好法务参谋，指导基层民调和宣传法制也是其基本职能，人民法庭职能与司法调解中心的职能有诸多交叉重叠，属于司法资源的浪费。由于目前法院案多人少，人民法庭的主要精力投放在了办理自己的具体案件上，很少有时间为乡镇提供充足的司法服务，特别是对不在法庭驻地的乡镇更是如此，因此撤销人民法庭不会对服务保障乡镇工作造成影响。
三是当前全国许多地方都实现了村村通公路交通，特别是平原地区，由各村到县城非常方便。相反，村与各个乡镇之间并未都有公共交通，一些村民到设在其他乡镇所在地的人民法庭反而没有直接到县城的人民法院办事方便。
四是随着国家司法改革的不断完善，人民法院实行的是立审分离、审执分离，基层农村当事人立案、缴费退费、档案查询和执行往往需要到县城的人民法院办理，特别是缴费，乡下银行网点很少，县城财政统管后，缴费往往要到指定银行办理，开庭时又要到所在的人民法庭参加庭审，两边跑，两边受累，把工作复杂化，还不如所有工作统一由基层人民法院办理更为顺当。
五是许多农村当事人需要聘请专业律师帮助诉讼，但绝大多数律师在县城工作，基层乡镇的法律工作者不能满足其法律需求，因而到人民法院办理其他手续就可与聘请律师服务一并进行，既方便了当事人自己，也方便了律师。
六是认为人民法院的巡回审判制度已经非常成熟，完全可以为有特殊司法需求的当事人提供便利的上门开庭服务，建议以巡回审判代替人民法庭。
七是人民法庭与基层人民法院，客观上在基础设施建设上还不可避免地有较大差距，诸如信息化程度、安保设施等，不能为当事人提供比基层人民法院更优越的司法服务。
八是认为人民法庭工作条件相对艰苦，不如基层人民法院条件好，业务能力强、经验丰富、资历老的优秀法官包括其他辅助人员不愿到人民法庭工作，人民法庭队伍素质相对会比较弱，相应的服务能力就会打折扣。现实中，人民法庭的干警多数不在法庭住宿，甚至一些地方的人民法庭将庭开在法院机关，驻庭制度名存实亡，致使一些地方人民法庭成为老百姓眼中的“无人庭”、“挂牌庭”、“三无庭”。因此，不如撤销人民法庭，统一由基层人民法院承担审判业务。
(二)第二种观点是肯定论
持该观点的以国家层面为主，认为人民法庭制度不仅不能撤销，还要继续加强。
一是认为人民法庭制度是符合中国国情的司法制度，是经过历史检验而确立的，是人民司法的优良传统，是贯彻党坚持群众路线，便利群众诉讼的全心全意为人民服务的宗旨，及时化解广大农村人民群众内部矛盾纠纷，传承推广马锡五审判方式、枫桥经验的主阵地，有利于保障基层政权稳固、社会大局稳定。
二是认为否定论所指的理由，虽然客观上基本存在，但也只能说明是当前人民法庭制度随着社会的不断发展进步，出现了一些不适应的问题，完全可以通过改革得以完善，而不应该全盘否定党和人民需要人民法庭存在的根本性需求，事实上，我国的人民法庭制度正是根据不同历史时期的使命和条件不断自我革新而成长起来的。如同我国其他制度的改革一样，人民法庭制度在完成新时期的自我革命后，必然能发挥更大的社会作用。
三是当前正是我国社会经济发展的转型期和各种社会矛盾的凸现期，人民法院作为社会矛盾化解的最后一道屏障，其作用显而易见，工作压力也日趋加重，而人民法庭作为基层人民法院的派出机构，是将人民法院的司法功能触角前伸，既有助于提前介入，及时捕捉矛盾信息，及时将矛盾化解在萌芽状态，认真贯彻毛泽东主席在对“枫桥经验”的批示中指出的“矛盾不上交”，又有助于分散当前人民法院涉诉信访矛盾过于集中的突出问题，有利于社会大局稳定。这是新时期贯彻落实人民法庭工作“两便”原则的最佳状态，从而说明“两便”原则并不过时，否定论者缺乏理论与实践的深度融合，没有客观站位党和国家体制改革的全局需求角度去研究人民法庭的职能，一味认为人民法庭设立时的“两便”原则已失去实际意义，有失偏颇，缺乏发展眼光，需要站在当前社会的实际需求上重新对“两便”原则进行阐释。
四是当前我国社会经济发展尚未完全达到发达国家水平，相当数量的人民群众特别是农村群众经济收入并不高，诉讼成本的额外增加必然会加剧这部分群众家庭生活的苦难。我们如果以其中一部分富裕群众对司法要求的变化而完全撤销人民法庭的设置，无疑是漠视了困难群众的司法需求，反过来讲，如果保留人民法庭，却并未对富裕群众的司法需求带来多大的损害。同时，让法官多跑腿，让群众少跑路，本身就是我们司法便民的初衷，与不便于人民法院审判工作并不违背。
五是客观上人民法院法官的整体法律素养较高，是刚刚建立起来的基层乡镇司法调解中心的法律工作者所不能比肩的，大量存在的专业律师队伍也不可能随时深入乡镇去为基层乡镇人民政府、基层民调、人民群众随时提供高质量的司法咨询服务，如果将人民法庭完全撤销，势必会导致对乡镇司法服务能力造成严重的下降。
六是巡回审判、假日法庭等便民诉讼措施，只能满足极少部分当事人的司法需求，因为其不可能实现工作“日常化”，随时为人民群众提供方便的司法服务，因此，只能作为人民法庭驻庭工作的有益补充，属锦上添花，完全替代人民法庭功能并不现实。
七是国家政令不可能朝令夕改。当前，党和政府在确定司法改革整体设计时，明确规定人民法庭不作为基层人民法院内设机构，就说明党和政府认为当前我国国情需要人民法庭予以保留，客观上，国家在人民法庭的建设上投资巨大，完全撤销了势必会造成巨大的浪费，撤销后的效果是否一定会好也是未知数，因此，必须慎重决策。同时，当前我国的司法改革虽然全面铺开，但尚未完全到位，在法院内部，撤销人民法庭的意见也未能达到统一，许多体制上的问题未完全解决之前，盲目撤销人民法庭，会对基层人民法院工作造成巨大影响，特别是队伍的稳定性造成损伤。因为人民法庭如果保留，客观上会为人民法院干警解决相当一部分组织待遇问题，争取一些人员编制，分流一部分案件。国家对人民法庭庭长的政治待遇有特殊的政策，许多法院为了解决干警的待遇，就是利用国家这种政策，鼓励一部分人员下法庭，职级解决后，工作一定时间再调岗，又能解决一批人员职级待遇。另外，受传统官本位思想影响，在专业化员额法官社会地位还没有被广大民众普遍认可情况下，庭长、副庭长的职位在县乡一级社会仍有很大影响，这也是人民法庭撤销得不到一些法院干警认同的原因。比如笔者所在的法院，法庭的庭长、副庭长在职级待遇解决中，均是优先解决科级待遇的。在干警的经济补助方面，许多地方党委政府也均有明确规定，借以鼓励干警下基层工作。如果人民法庭撤销了，这个管理上的杠杆也就失去了，这也是许多基层法院领导层反对撤销人民法庭的一大原因。
八是人民法庭应是培养综合性人才的高效试验田，是避免坐堂问案、坐而论道型法官成长的有效途径。在我国农村地区，有着典型的“乡土社会”特征，且地域差别较大，农村群众间有矛盾纠纷，不仅是寻求法律保护，很大层面上有碍于情面，要找一个说理的地方。因此，要求法官不仅要具有一定水准的法律专业素养，还要具备与群众打交道的能力和技巧，以满足基层人民群众的司法需求，只会机械司法，往往群众不认可不满意，办案难度大，还易激化矛盾，导致办案效果差。因此，人民法庭的工作更适合法官依据法律专业知识进行裁判和凭借柔性的办案技巧化解纠纷深度融合来开展工作，该走出去时要走出去，该请进来时要请进来，不能完全在人民法院庄重威严规范化、信息化的审判庭里进行。往往在基层人民法庭工作较长时间的法官是个多面手，更受当事人欢迎。保留人民法庭制度，可以为司法改革提供是否符合中国具体国情，特别是广大农村人民群众要求的第一手资料。
（三）第三种观点是折中论
折中论也可以称为革新论。首先是在对人民法庭制度肯定应予以保留，以满足当前我国党情国情政情需要的大前提下，充分吸取否定论的意见，肯定现阶段人民法庭制度下存在的弊端和问题，要求对人民法庭制度进行大刀阔斧的改革。其基本共识包括：一是人民法庭的撤留要坚持实事求是的原则，采取积极、慎重的方针，要在调查研究的基础上提出切实可行的方案，不能搞全国上下、全省上下一刀裁。笔者认为，1998年第一次全国人民法庭工作会议提出的规范和调整人民法庭设置基本原则是科学可行的，应予以坚持。人民法庭的设置应当根据案件数量多少、人口多少、辖区范围大小、经济文化发展状况等情况综合决定，要坚持好规模化、规范化、制度化、信息化和专业化的标准，要最大限度地科学合并人民法庭，将目前的人民法庭数量大幅度精简。同时，要坚持偏远山区、有特殊化需求的少数民族地区特殊对待，予以保留。尤其是城区不能再设人民法庭，人口较少的平原县（以30万人以下为宜）也不宜再设人民法庭，人民法庭驻地距离县城至少应在10-15公里以外为宜。
二是对第三次全国人民法庭工作会议确定的人民法庭职能“化解矛盾纠纷、参与社会治理”要进行再明确，要在贯彻党的十九大精神提出的“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”的基本工作要求中找准人民法庭工作的定位，要防止人民法庭工作地方行政化。在明确独立司法、公正司法的前提下，认真践行为民司法宗旨，通过创新人民法庭工作模式，将人民法庭工作的“两便”原则进行科学阐释，努力追求审判工作的政治效果、法律效果、社会效果的统一，真正实现人民法庭的社会价值，让人民法庭存废之争消失。
三、从司法体制改革的需求看人民法庭的发展方向
2018年7月24日，全面深化司法体制改革推进会在深圳召开。会议强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，增强“四个意识”。坚持党的领导，坚持以人民为中心，积极探索组织科学化、运行高效化、履职专业化、保障现代化，加快构建中国特色社会主义司法制度体系。人民法庭站在中国司法最前沿，必须加强自我功能改革完善，才能满足以人民为中心的司法改革要求。为此，笔者认为要重点抓好以下工作。
（一）人民法庭组织力建设亟需加强
人民法庭的组织建设是各项工作的基础，应作为首要工作来抓，并且要持之以恒的抓。
首先要解决办案人员少的问题。目前，许多人民法庭再次出现了严重的人员短缺，案多人少矛盾再次成为困扰人民法庭发展的主要瓶颈问题。司法体制改革后，基层人民法院基本上按政法编制的39%核定员额法官数，与改革前相比，具备审判资格的法官人数锐减。并且，上级在核定基层人民法院员额编制时，主要是依据辖区人口、案件数、政法干警编制数等来核定，并未将辖区人民法庭数量作为重要的依据，也就是说，并未单独为人民法庭核定员额法官职数。因此，就在客观上出现了人民法庭数量越多的基层法院，其员额法官使用和分配就会越紧张。以笔者所在的法院为例，改革前，四个人民法庭的基本化配置是“三审一书一警”，再配上专职调解员、司机各一人。改革后，首批入额只有28名员额法官，能分配到人民法庭的只能是一名员额法官，兼任庭长职务，目前标准化配置是“一审一助一书一警”，再配上专职调解员、司机各一人，与改革前相比，少了两名审判员，办案力量明显减弱。但目前人民法庭的案件数量持续上升，年平均结案已超400件，也可以等同员额法官年平均结案已超400件，办案压力非常大。特别是法庭除了办案任务，还要履行庭长的一岗双责，负责庭内行政管理事务，日益繁重的涉诉信访任务，以及社会综合治理等诸多工作的协调，疲于应付。按照司法改革的规划，庭长承办案件相比普通员额法官，要核减办案任务量，以便庭长有时间有精力处理其他事务性工作。但事实上，在当前的人民法庭却成为空谈奢望。案多人少，疲于应对，长此以往，难免使案件质量受到影响，损害的必然是人民群众的合法利益和法院的声誉。《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确提出：规范人民法庭领导职数设置，加强人民法庭人员配备，合理保障人民法庭正常履职所需经费。为彻底解决这一问题，笔者建议省高院在核定基层人民法院员额法官编制时，要考虑人民法庭数量，对人民法庭的员额法官编制予以单独核定，经批准保留的人民法庭应配备2-3名员额法官，其中一人兼任庭长职务。特别是作为“领头雁”的庭长，要是政治理论、审判业务、管理协调能力都强的“三强人选”。同样，辅助人员也要配齐配强，特别是书记员，目前较为普遍的情况是使用聘用制人员担任书记员。由于受地方财政原因影响，聘用制人员待遇偏低，加上工作量大，且时间要求紧，程序严，责任重，导致工作压力大，人员难招难留，特别是具备法律专业或本科以上高学历高素质书记员更难招难留。除此之外，在现行体制下，由于身份的原因，缺乏的是社会的认同感，进步的空间狭窄，也是导致聘用制书记员队伍更替性大，稳定性差的重要因素，不利于审判工作的正常开展。因此，笔者认为，书记员主要通过社会化服务来保障的效果并不值得过分肯定和推广，辅助人员社会化服务只能作为一种补充式保障，在统一确立一个审判团队两名书记员的标准下，必须通过扩充正式书记员编制，招录高学历高素质专业化人才，确保在每个审判团队有一个正式在编书记员，通过在书记员岗位上的工作，把他们作为日后法官助理人才来培养和储备，成熟一批，转岗一批。事实上，没有做过书记员的法官助理，很难进入工作角色。法官助理再作为员额法官的储备力量，真正在人民法院形成人才梯队式培养模式。经济基础决定上层建筑，按照中央关于司法体制改革的总体规划，是要实现省以下人财物统一管理模式，也应尽快统一实现。否则，保障机制就会大打折扣，特别是对辅助人员的待遇难以真正提升和保障，司法体制改革的成效就会受到影响。在保障人民法庭人员数量的基础上，要强力推行人民法庭“轮岗”工作制度，干警在人民法庭连续工作不宜超过5年，其他干警也要有法庭工作经历，要通过人民法庭人员与其他专业合议庭人员之间的不断交流，优化我们的队伍，提升队伍的综合素质。
其次，作为人民法庭组织建设工作，更重要的一面是要切实加强党建工作。人民法院是国家的审判机关，更是政治机关，坚持党对审判工作的绝对领导是确保人民法院工作正确方向的根本，因此，加强人民法庭党的建设是队伍建设的首要任务。当前，由于人民法庭人员少，必然是党员更少，将支部建在庭上的工作要求，在一些人民法庭就有困难，常见的做法是将几个人民法庭的党员组织在一起，成立联合人民法庭党支部，或将法院机关一些部门的党员和人民法庭的党员组织在一起，以人民法庭名义成立党支部。但这种做法往往注重的是形式，由于不在一起工作，实际开展党支部活动不便利，效果不佳。同时，人民法庭党的阵地建设方面，往往硬件建设投入也不足，党建氛围不浓厚，许多组织活动是和法院机关党建活动在一起，没有自己的特色亮点。笔者所在的法院，目前正在探索的方式一是在各个人民法庭建立党支部，并在每个人民法庭建设标准化的党员活动室，各项党建制度上墙，教育管理档案齐备，首先通过加强党建阵地硬件建设，努力营造浓厚的党建环境，树立起“小法庭、大法院”管理模式，让干警在人民法庭工作生活，时刻能感受到党建统领全局，养成思维习惯。二是积极推行院领导分包人民法庭工作和参加基层党建活动双融合模式，将院领导和综合部门的党员同志的党员关系分散纳入人民法庭党支部，建立院领导驻庭工作制度，驻庭工作日，分包人民法庭的院领导必须带领综合部门的党员同志到人民法庭工作，既检查指导审判业务和党建庭务工作，更重要的是要以普通党员身份在人民法庭参加党支部活动。既加强与人民法庭的日常工作对接，发现问题及时指导，也有助于将基层人民法庭的党建工作情况及时报告给院党组，便于对人民法庭党建工作做出正确决策。三是积极在人民法庭推行“党员干警亮身份”活动。在所有案件办理及司法为民活动中，要主动向人民群众亮明党员身份，广泛接受人民群众的监督，通过公开公正的案件办理和优质司法服务，在人民群众中赢得党建、审判业务双丰收。四是完善党建考核制度。重点对分包人民法庭的院领导和人民法庭党支部书记在党建工作中履行一岗双责情况进行考核，特别是将党员发展、意识形态教育、党建与“三农”工作融合情况、创新党建活动等情况纳入考核范围。五是在党建教育活动中，积极推行邀请庭内党外同志列席活动制度，建立党内党外皆是同志的工作理念，让党的思想政治宣传达到全覆盖，影响全庭人员，真正实现党建统领全局工作目标。在主动接受党外同志监督的同时，为发展新党员做好培养工作，推动党建工作健康发展。
(二)人民法庭巡回审判制度亟待规范
人民法庭巡回审判是对“两便”原则的进一步推广，通过选择具备较大宣教的意义典型案件到案发地为家庭困难当事人提供上门服务，方便群众旁听，具有典型的便民、亲民、形式灵活、公开公正、办案效果好等特点，为基层农村提供了更加优质的司法服务和产品，深受广大人民群众欢迎。但由于受具体的法律规定缺失、法官办案任务繁重、法庭人员短缺、巡回成本较高、上级考核不科学等多种因素的影响，导致目前人民法庭巡回审判工作陷入困境，特别是基层人民法庭工作人员积极性不高，案件数量呈下降趋势，亟待改善。
1、目前巡回审判存在的主要问题
一是投入成本高，导致办案法官缺乏工作积极性。一些法官认为，当前办案任务非常繁重，组织一次巡回审判，从前期的案件筛选，经过与基层村委等相关部门协调、双方当事人沟通、开庭现场的选择、院内相关部门的协调、媒体的协调、开庭的布置以及安保工作等一整套程序走下来，动用的人力甚至比旁听的群众还要多，所耗费的财力物力也较大，时间跨度长，法官为之投入的精力更大，整个案子办结所投入成本太高。法官在具体案件选择上局限性大，主要是赡养、抚养、婚姻纠纷等人身属性较强的案件和相邻权、承包经营权等传统民事案件，还需经双方当事人同意，不宜激化矛盾，有调解意向、案情较为简单、庭审局面容易掌控的案件。现实中，往往开庭前工作做得很多，现场开庭有许多案件走的是形式。这一现象的出现，很大原因是法官为了完成上级法院对巡回审判的考核任务，而非出于主动意愿，去便民和法制宣传。相当大一部分一线法官认为，不科学的巡回审判考核硬性指标，有搞“政绩工程”、“面子工程”之嫌，仅只是对巡回办案数量进行确定，而对办案的质效、产生的社会影响情况均无涉及，导致对法官巡回办案缺乏激励机制。
二是宣教效果没有“宣传”的那么好。客观现实上，当前农村青壮年人员外出务工多，而我们的庭审活动往往又是在工作时间，最应该受到普法教育的这些青壮年无法参与，而绝大多数生活在农村的是老人和孩子，对庭审的接受能力较差，旁听的人群中，相当一部分是为了看热闹，听不懂；还有一部分人坚持不到庭审结束，看不完整个程序过程，道理不明晰，印象不深刻。除此，真正受到教育启发产生共鸣的人就为数不多了。一些法官认为，目前信息化迅速发展，庭审完全可以通过网络进行宣传，受众相反还较多，教育意义更能凸现，又省事又高效，没有必要硬性要求开展巡回审判，只宜对确有实际困难到不了庭的当事人上门服务，真正体现“便民”司法即可，或者确定典型案件，能在当地社会产生较大影响的，才真正有必要组织巡回开庭。
三是后勤保障能力制约着巡回审判的常态化。巡回审判的主要任务是“便民”与宣教。让当事人少跑腿、少破费，人民法庭就必然要多跑腿、多破费。特别是巡回审判作为一种便民诉讼制度，要想常态化，就必须大投入，也只有大投入常态化，才能真正取得丰硕的司法宣教收益。而当前，许多法院对人民法庭巡回审判并没有固定的经费投入，巡回审判所需的特定车辆、信息化设备的投入更少，一辆正规的巡回审判车要几十万元，而目前人民法庭多数只能配备一辆小型执法执勤车辆，正常开展巡回审判，运人运设备都紧张。
四是巡回审判存在安保隐患。当前社会处于矛盾凸显期，诱发突发性事件的不确定因素时常出现，而巡回审判多是在案发地、家门口，尽管案件多是经过慎重筛选的，但仍不排除，面对旁听的街坊邻居，甚或听到旁听群众的私下议论等，当事人情绪失控，激化矛盾，引发不安定事故发生。而巡回审判现场往往安保设置缺失，警力不足，遇到突发性事件，不仅对当事人安全保护乏力，甚至会对法官及其他法院工作人员的人身安全造成伤害，这也是许多法官不认同巡回审判的重要原因。
五是法官综合素质不够是制约巡回审判的主要因素。法官组织巡回审判，直接面对着较为复杂的社会环境，不仅要对案件本身进行把控，还要对素质参差不齐的旁听群众进行把控，这就要求法官不仅要具备较高的法律专业知识，更要有高超的庭审驾驭能力，善于综合协调各方关系，现场随机应变能力要强，特别是处置突发事件能够做到对事态发展判断准确，反应处置动作迅速，现场局面掌控稳妥。也正是基于这一较高的司法综合素质的要求，让许多法官对巡回审判不感兴趣。
六是基层力量对巡回审判的配合不够。人民法庭开展巡回审判，离不开乡镇、村委会、基层民调、德高望重人士的配合，但当前较为普遍的是村委留守人员少，基层村干部、民调等人难找，一些需要提供帮助的工作无人愿做，或是没时间，或是怕得罪人惹麻烦，法官很多情况下会单打独斗去办案。这也是许多农村矛盾纠纷不能在萌芽状态得以及时化解，不能在诉前得以妥善处理，导致大量案件进入法院的原因。
七是巡回审判缺乏必要的审判规则和科学的考核依据。我国的巡回审判制度可以追溯到抗日战争时期，可谓历史悠久。随着司法体制的日臻完善，巡回审判制度虽然始终被重视和传承，但在制度层面的涉及和研究很少，学术观点也少，这就造成现阶段巡回审判原则性意见多、规则性条例少的尴尬现状。[ 参见王德玲：“我国巡回审判的实践反思与制度构建”，载《政法论从》2012年第四期。]在具体的司法管理实践中，正如笔者前文所述，法院内部缺乏科学的考核机制，只是将巡回审判作为任务来抓，忽视开展巡回审判的的初衷，导致巡回审判的形式化结果。甚至一些法官为了完成上级交办的巡回审判任务，事先想方设法做好当事人思想工作，拿实际已经可以结案的案子，让当事人配合一下，再走一次“巡回审判”；也有的是为了“宣传”而“宣传”，法官和当事人都成为了媒体的摆拍“演员”。
巡回审判在我国司法运行中依然有其存在的社会价值，具有人民群众近距离感知司法温度，接近公平正义的非替代性。[ 参见杨富元、李兴明、赵佳：“激活休眠：人民法庭巡回审判制度的检视与完善”，载《山东审判》2018年第2期。]必须通过改革进行规范和完善，使之发挥更大的优势。
一是要坚持“便民诉讼”的第一价值追求，实事求是选择应巡回宜巡回的案件开好巡回审判，在此基础上，再做好法治宣教、司法公开、社会治理等延伸工作。
二是制定科学的巡回审判考核规则，重点是对巡回审判的工作量、质效、奖惩作出科学的界定，真正激发法官开展巡回审判的热情。
三是提升巡回审判保障力度。要将开展巡回审判所需经费纳入人民法庭办案经费预算，积极争取财政支持，通过办案补助等形式予以发放。建立专门的巡回审判保障协调机制，人民法庭开展巡回审判列出计划后，要有专门的保障部门负责启动保障机制，为办案法官减负，协调各方资源，确保庭审安全规范。
四是积极探索建立专业巡回庭。如交通事故、劳动争议、医疗纠纷、物业纠纷、保险合同巡回庭等，借助相关职能部门协同作战，对有影响力、有示范作用意义的典型案件进行巡回审判，通过案件审理、发出司法建议、规范社会管理、推进社会治理。将人民法庭的巡回审判庭建成常规化巡回审判，让两种巡回审判方式相辅相成，为保障经济发展和社会稳定提供更好地司法服务。
五是最高人民法院要制定《人民法庭巡回审判工作规范》，各省高级人民法院要根据省情，制定本省的《人民法庭巡回审判工作实施细则》，对基层巡回审判的工作原则、法律适用、流程规范、结案形式、司法保障、法律宣教等工作进行规范，通过国家层面的坚持重视和规范指引，真正让人民法庭巡回审判制度实现规范化常态化发展。
（三）人民法庭参与社会综合治理的功能亟待加强
习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”第三次全国人民法庭工作会议也指出：人民法庭在国家和社会治理特别是县域治理中承担的责任重大。要以创新社会治理为着力点，充分发挥人民法庭职能。但目前，“路远案多人缺经费少”的现实困难，使得人民法庭很难在参与基层农村综合治理中发挥更大的优势。为此，必须通过改革，给人民法庭“减负增养”、“定位明责”，除了前文所述加强人民法庭组织力建设外，还要重点做好以下几方面工作。
一是建立科学的案件分配机制。从人民法庭建立之初，就确立了人民法庭受案范围主要是以处理简单民商事案件和刑事自诉案件。现阶段许多人民法庭受案是以辖区为界限，承担着辖区的所有民商事案件，实质上已经与基层法院专业民商事审判庭没有太大差别，这种办案机制不利人民法庭其他社会职能的发挥。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》就明确指出，人民法院要在探索加强专业化合议庭建立的前提下，实行随机分案为主，指定分案为辅的案件分配制度。因此，笔者赞同人民法庭的受案应与专业合议庭区别对待，仍应坚持以简易民商事案件为原则，可以承担辖区内刑事自诉案件，复杂的民商事应由专业合议庭审理为宜。通过将大量的简易民商事案件由人民法庭承办，既实现人民法院民商事案件繁简分流，又将大量矛盾牢牢吸附在发生地，化解在发生地，从而将“枫桥经验”发扬光大。
二是科学定位人民法庭在社会治理中的角色功能。按照第三次全国人民法庭工作会议的要求，“不得超越审判职能参与地方行政、经济事务，以及其他与审判职责无关的会议、接访、宣传等事务”，人民法庭参与基层社会治理创新，更主要是对其他纠纷化解机构的示范指导、引导、沟通协调、尊重支持。《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》也明确指出：深化多元化纠纷解决机制改革，创新发展新时代“枫桥经验”，完善“诉源治理”机制，坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接，促进共建共治共享的社会治理格局建设。上述要求，确定了在基层社会治理工作中，大量的矛盾化解应优先选择非诉方式。同时，明确乡镇政府要负责，是治理的主体，人民法庭要保障，是矛盾化解的主体。为此，人民法庭应在保持“中立”的基础上，充分发挥专业优势，在化解矛盾中不断扩大指导和纠错功能，通过提前介入，加大对非诉调解的指导和引导，推动乡镇人民政府依法治理功能和其他纠纷化解机构依法履职功能的确立和提升。强调人民法庭要定位明责，保持“中立”，就要求人民法庭既要积极作为忠诚履职，还要防止人民法庭成为辖区乡镇党委政府的“内设机构”，重走“地方行政化”的旧路。人民法庭服务乡镇人民政府提升管理能力，应主要通过司法建议的形式，把在审判中发现的社会治理中的问题，进行总结和分析，及时对乡镇党委政府提出预防和化解的司法建议。
三是法官助理可以作为人民法庭参与基层社会治理的中坚力量。当前，人民法院法官助理的来源，主要有两类，一部分来源于未入额的法官转岗成为法官助理，一部分为已经通过司法资格考试，但尚未够上员额法官任职条件的人员。较之员额法官相比，绝大多数法官助理的法律专业理论水平较低、审判经验不足、协调能力较差，但与一般的司法工作者和基层民调人员相比，其法律专业素养又具有明显优势。特别是原来具有独立办案资格的未入额法官，转岗为法官助理后，仅仅作为司法辅助人员，很大程度上造成了司法资源的浪费，工作上没有员额法官的责任与压力，也没有书记员岗位职责的具体与繁琐，如果长期处于被动式的协助辅助角色，不利于作为后备员额法官的培养。人民法庭受理的案件数量较多，但大多案情比较简单，调处难度较小，对法官的法律专业素养要求不是太高，因此，笔者建议，可以借鉴改革前助理审判员的设置模式，对一些特别优秀的法官助理，尤其是那些未入额转岗的法官助理，可以通过人民法庭庭长授权，承办简易程序案件的审理，通过办案实践，积累办案经验，提升司法能力，使法官助理将其具备的法律专业知识更快更好地与司法实践有机结合，尽快具备员额法官的专业素养。避免现实中，许多简易案件交由法官助理调处，调解结案后，再由员额法官署名签发法律文书，这种类似司法确认形式，既不规范，也不能公平体现法官助理工作成绩，激发法官助理工作积极性的现象。另外，可以明确将指导基层民调组织等其他非诉纠纷解决机制工作作为法官助理的主要岗位职责，使其成为人民法庭创新“枫桥经验”，完善“诉源治理”，推动多元矛盾化解的中坚力量。也可以在人民法庭探索建立新的诉前调解模式，由法官助理负责原来由专职调解员承担的一部分高难度调解任务，调处成功了，由当事人选择结案方式，可以直接出具法律文书，也可以签订附条件协议书，延缓出具法律文书，在一方不主动履行协议义务时，在有效时间内，可以接受当事人申请，直接下发附有强制执行力的法律文书。通过对法官助理岗位职责的明晰与加重，既有助于法官助理司法能力的提升，也有助于为人民法庭庭长减负，使其更专注于重要案件的办理。
新时代赋予新使命，人民法庭作为人民法院“基层的基层”，是深化司法体制改革“关键的关键”，不断强化新时代人民法庭制度建设理论研究和实践，必然推动人民法庭在以人民为中心的基层社会治理中发挥更大作用，推动人民法庭事业进一步发展。
新闻中心
